A propósito de la Nueva Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento.
(Comentario acerca del tema de la Inmatriculación de Predios a nombre del Estado.)
Por: Abog. Erika Rafaela Saavedra Vergara.
Egresada de la Maestría en Derecho Civil y Comercial de la Universidad Particular de San Martín de Porres,
con estudios en la Maestría en Economía y Relaciones Laborales de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
___________________________________________________________________________
ANTECEDENTES:
1. Con fecha 14 de diciembre de 2007, fue publicado la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales – Ley 29151, la misma que entró en vigencia a partir del 15 de marzo del 2008, fecha en que fue publicado el DS 007-2008-VIVIENDA, Reglamento de la Ley 29151.
2. El D.S. 007-2008-VIVIENDA, deroga el DS 154-2001-EF y sus modificatorias, (Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de propiedad Estatal), no obstante conforme a la Cuarta Disposición Transitoria de este nuevo Reglamento (D.S. 007-2008-VIVIENDA), indica que los procedimientos administrativos iniciados antes de su vigencia, continuarán con el procedimiento que regía desde su inicio, hasta su conclusión.
3. Conforme a la Ley 29151, en su VI Disposición Complementaria, modifica la denominación de la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), quien adelante se denominará Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, que puede conservar las siglas SBN.
4. Según Ley 29151 se crea el Sistema Nacional de Bienes Estatales, de los cuales forma parte los Gobiernos Regionales entre otros.
5. La Ley 29151, en su artículo 9º, señala que los Gobiernos Regionales, respecto a los actos que ejecuten sobre los bienes de su propiedad, se rigen a lo dispuesto en la Ley 27867 LOGR, así como la ley 29151 y su reglamento, y con respecto a los bienes de propiedad del Estado bajo administración del Gobierno Regional en cumplimiento de las transferencias de competencias, ejecutarán según los actos conforme a lo establecido en el art. 35º literal j) de la Ley Nº 27783 Ley de Bases de la Descentralización y en el artículo 62º de la Ley Nº 27867 LOGR y 29151 y Reglamento (DS 007-2008-VIVIENDA).
6. La inmatriculación, es uno de los actos que conforme a la norma en comentario, una entidad pública pueda realizar según las acciones de saneamiento técnico, legal y contable de inmuebles de propiedad estatal, conforme al DS 130-2001-EF y su modificatoria DS 007-2008-VIVIENDA, artículo 7º inciso (a) que lo regula.
7. Conforme a la modificatoria del artículo 10º del DS 130-2001-EF, según el DS 007-2008-VIVIENDA, referente a inmatriculaciones en los casos de entidades que cuenten con títulos comprobatorios de dominio que por sí solos no son suficientes para su inscripción registral, el dominio se inscribirá a favor del Estado representado por dicha entidad, pero en los casos en que la entidad se encuentre ejerciendo actos posesorios sin contar con títulos comprobatorios de dominio, la primera inscripción de dominio del predio se efectuará a favor del Estado, inscribiéndose en el rubro correspondiente a cargas y gravámenes, añade la norma, que las inscripciones que se efectúen según lo dispuesto por dicho artículo, deberá ser rectificado por la entidad que efectuó el saneamiento, o en su defecto, a solicitud del Gobierno Regional o de la SBN.
8. Se deberá considerar que en los títulos relativos a la inmatriculación de predios a favor del Estado, resulta suficiente para la inscripción la documentación a que se refiere el artículo 2.1.4 de la Directiva Nº 001-2002/SBN, modificada por la Directiva Nº 003-2004/SBN, sin perjuicio de que el área de catastro emita el informe técnico pertinente de conformidad con el artículo 9º del Reglamento de Inscripciones del registro de Predios.
ANALISIS:
La inmatriculación de inmuebles constituye el ingreso de un predio al Registro, que se efectúa en el sistema registral peruano a través de la primera inscripción de dominio, entendida como aquel asiento que carece de soporte causal en otro anterior, deberá entenderse que la inmatriculación no puede extenderse respecto a un inmueble que ya cuenta con antecedentes registrales, puesto que al existir una partida en la que consta inscrita la misma área, no podría abrirse una nueva que desconozca los efectos de los asientos preexistentes, los mismos que se encuentran legitimados conforme al artículo 2013º del código civil , salvo que se declare judicialmente su nulidad.
En alusión a una inmatriculación de inmueble en mérito a resolución administrativa, para la inscripción de una primera de dominio en mérito resolución administrativa, deviene relevante acreditar la firmeza del pronunciamiento del órgano administrativo que la expidió, tomando en consideración la naturaleza del Registro, donde toda inscripción que se genera goza de la presunción de veracidad, como consecuencia de la aplicación del principio de legitimación registral.
Conforme a la norma derogada en el DS 154-2001-EF, los municipios provinciales identificaban y calificaban los terrenos eriazos y/o ribereños ubicados en las zonas urbanas, zonas de expansión urbana y fuera de la zona de expansión urbana de su respectiva jurisdicción, mediante Resolución Municipal. Dentro de los 15 días calendario según el procedimiento de identificación y calificación de terrenos eriazos y/o ribereños las municipalidades provinciales tenían que comunicar a la SBN el inicio del procedimiento adjuntándose el respectivo plano perimétrico y el de ubicación con su memoria descriptiva; así mismo, se presentaba los respectivos informes del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de Energía y Minas, del INC y el del Ministerio de Industria y el Ministerio de Defensa; evaluados estos documentos se expedía una inspección que daba lugar a un informe técnico, el cual se pronunciaba sobre la naturaleza de eriaza del terreno. Aparte se expedía un informe legal que establecía si se trataba de un terreno del dominio privado del estado y si era de libre disponibilidad. Concluido el procedimiento anterior la municipalidad provincial solicitaba a la SBN la transferencia a título gratuito del dominio del terreno a su favor, la que sería evaluada de conformidad con la normatividad vigente. Este DS 154-2001-EF, en su art. 32º normaba que las entidades públicas por medio del Comité de Gestión Patrimonial solicitaba ante la SBN la realización de la inscripción de la que se refería el artículo 33º, en el sentido que el Estado representado por la SBN, podía disponer mediante Resolución, la Primera Inscripción de dominio de sus bienes inmuebles tanto de dominio privado como de dominio público que se encuentre ubicados en zona urbana, de expansión urbana, y extra urbana, la misma que, conjuntamente con el plano y memoria descriptiva sustentatoria, constituía título suficiente para su inscripción registral. En el caso de predios que constituían dominio público se anotaba dicha inscripción en el rubro de cargas y gravámenes de la partida registral correspondiente.
La Primera de Dominio al que se refiere el artículo 38º del nuevo Reglamento (DS 007-2008-VIVIENDA), alude a los inmuebles de propiedad estatal, La primera inscripción de dominio será sustentada y aprobada por los Gobiernos Regionales o la SBN de acuerdo a su competencia, así mismo, la resolución deberá publicarse en el Diario Oficial El Peruano y otro de mayor circulación por única vez, para su inscripción se presentará la documentación técnica. Respecto a la inmatriculación de los predios ubicados en zonas de playa y de propiedad estatal ubicados en zonas de dominio restringido corresponde a la SBN, podrán ser otorgadas en concesión a favor de particulares y la afectación en uso en vía de regularización por la SBN a favor de la entidad responsable de la administración o de la prestación del servicio; excepcionalmente y temporalmente las entidades públicas están facultadas para otorgar el derecho de uso que permita mantener recursos que serán destinados exclusivamente al mantenimiento y conservación del bien a su cargo.
Conforme al artículo 33º del nuevo reglamento, segundo párrafo establece, que en el caso de disposición de bienes inmuebles de propiedad del Estado, la aprobación será efectuada por Resolución del Titular del Pliego o de la máxima autoridad administrativa de la entidad, previa opinión técnica de la SBN sobre la procedencia del acto, - sin embargo añade la norma - , que existe excepción en los casos de los bienes de propiedad regional y municipal, de aquellos que sean materia de procesos de formalización y titulación o estén comprendidos en procesos de formalización y titulación o estén comprendidos en procesos de privatización o concesión en cumplimiento de disposiciones especiales.
En principio, se deberá considerar el artículo 18º del nuevo Reglamento, respecto a la competencia exclusiva de los Gobiernos Regionales; según la norma, los Gobiernos Regionales administran y adjudican los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado dentro de su jurisdicción, incluyendo aquellos que cuenten con edificaciones, a excepción de los bienes de alcance nacional, los comprendidos en proyectos de interés nacional identificados por la SBN, y los terrenos de propiedad municipal de conformidad con el artículo 27867 LOGR.
Conforme al artículo 11º de la Ley 29151 señala que las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales realizarán los actos de adquisición, administración, disposición, registro y supervisión de los bienes estatales, de acuerdo con lo dispuesto por dicha norma.
El artículo 23º de la Ley 29151, establece que los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no constituya propiedad particulares, ni de las Comunidades Nativas, son de dominio del Estado, señalando que la inmatriculación compete a la SBN (Superintendencia Nacional de Bienes Estatales) y en las zonas en que se haya efectuado transferencia de competencias a los gobiernos regionales, sin perjuicio de las competencias legalmente reconocidas por norma especial a otras entidades y de las funciones y atribuciones del ente rector (SBN) del Sistema Nacional de Bienes Estatales.
Conforme al último párrafo del artículo 38º, la inscripción de los bienes del Estado de dominio público y de dominio privado se efectuará en el Registro de Predios a favor de El Estado. Nótese en su primera parte, que la primera inscripción de dominio de predios estatales, será sustentada y aprobada por los Gobiernos Regionales o la SBN, por lo que en atención al ítem anterior, para la inmatriculación es competente el Gobierno Regional.
CONCLUSIONES:
Tratándose de predios (que no constituya propiedad de particulares, ni de las Comunidades Campesinas y Nativas) ubicados dentro de la competencia de un Gobierno Regional, y estando inmatriculados dichos predios ante los Registros Públicos, el Gobierno Regional será competente para la primera de dominio inscribiéndose a favor de El Estado, debiendo contar con la resolución que dispone la primera inscripción de dominio, aprobada y sustentada por el Gobierno Regional dentro de su competencia, advirtiéndose para tales efectos que ya no se contará con la opinión de la SBN, conforme lo dispone el nuevo reglamento, a excepción de los predios ubicados en zona de playa y de los terrenos de propiedad estatal ubicados en las zonas de dominio restringido.
Para efectos de actos de adquisición, administración y disposición de bienes estatales, posteriormente, se realizará las gestiones ante y por los Gobiernos Regionales, para aquellos bienes de su propiedad o del Estado que estén bajo su administración, conforme al Artículo 33º del DS 007-2008-VIVIENDA, en concordancia con el artículo 18º de dicho reglamento.
ANTECEDENTES:
1. Con fecha 14 de diciembre de 2007, fue publicado la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales – Ley 29151, la misma que entró en vigencia a partir del 15 de marzo del 2008, fecha en que fue publicado el DS 007-2008-VIVIENDA, Reglamento de la Ley 29151.
2. El D.S. 007-2008-VIVIENDA, deroga el DS 154-2001-EF y sus modificatorias, (Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de propiedad Estatal), no obstante conforme a la Cuarta Disposición Transitoria de este nuevo Reglamento (D.S. 007-2008-VIVIENDA), indica que los procedimientos administrativos iniciados antes de su vigencia, continuarán con el procedimiento que regía desde su inicio, hasta su conclusión.
3. Conforme a la Ley 29151, en su VI Disposición Complementaria, modifica la denominación de la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), quien adelante se denominará Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, que puede conservar las siglas SBN.
4. Según Ley 29151 se crea el Sistema Nacional de Bienes Estatales, de los cuales forma parte los Gobiernos Regionales entre otros.
5. La Ley 29151, en su artículo 9º, señala que los Gobiernos Regionales, respecto a los actos que ejecuten sobre los bienes de su propiedad, se rigen a lo dispuesto en la Ley 27867 LOGR, así como la ley 29151 y su reglamento, y con respecto a los bienes de propiedad del Estado bajo administración del Gobierno Regional en cumplimiento de las transferencias de competencias, ejecutarán según los actos conforme a lo establecido en el art. 35º literal j) de la Ley Nº 27783 Ley de Bases de la Descentralización y en el artículo 62º de la Ley Nº 27867 LOGR y 29151 y Reglamento (DS 007-2008-VIVIENDA).
6. La inmatriculación, es uno de los actos que conforme a la norma en comentario, una entidad pública pueda realizar según las acciones de saneamiento técnico, legal y contable de inmuebles de propiedad estatal, conforme al DS 130-2001-EF y su modificatoria DS 007-2008-VIVIENDA, artículo 7º inciso (a) que lo regula.
7. Conforme a la modificatoria del artículo 10º del DS 130-2001-EF, según el DS 007-2008-VIVIENDA, referente a inmatriculaciones en los casos de entidades que cuenten con títulos comprobatorios de dominio que por sí solos no son suficientes para su inscripción registral, el dominio se inscribirá a favor del Estado representado por dicha entidad, pero en los casos en que la entidad se encuentre ejerciendo actos posesorios sin contar con títulos comprobatorios de dominio, la primera inscripción de dominio del predio se efectuará a favor del Estado, inscribiéndose en el rubro correspondiente a cargas y gravámenes, añade la norma, que las inscripciones que se efectúen según lo dispuesto por dicho artículo, deberá ser rectificado por la entidad que efectuó el saneamiento, o en su defecto, a solicitud del Gobierno Regional o de la SBN.
8. Se deberá considerar que en los títulos relativos a la inmatriculación de predios a favor del Estado, resulta suficiente para la inscripción la documentación a que se refiere el artículo 2.1.4 de la Directiva Nº 001-2002/SBN, modificada por la Directiva Nº 003-2004/SBN, sin perjuicio de que el área de catastro emita el informe técnico pertinente de conformidad con el artículo 9º del Reglamento de Inscripciones del registro de Predios.
ANALISIS:
La inmatriculación de inmuebles constituye el ingreso de un predio al Registro, que se efectúa en el sistema registral peruano a través de la primera inscripción de dominio, entendida como aquel asiento que carece de soporte causal en otro anterior, deberá entenderse que la inmatriculación no puede extenderse respecto a un inmueble que ya cuenta con antecedentes registrales, puesto que al existir una partida en la que consta inscrita la misma área, no podría abrirse una nueva que desconozca los efectos de los asientos preexistentes, los mismos que se encuentran legitimados conforme al artículo 2013º del código civil , salvo que se declare judicialmente su nulidad.
En alusión a una inmatriculación de inmueble en mérito a resolución administrativa, para la inscripción de una primera de dominio en mérito resolución administrativa, deviene relevante acreditar la firmeza del pronunciamiento del órgano administrativo que la expidió, tomando en consideración la naturaleza del Registro, donde toda inscripción que se genera goza de la presunción de veracidad, como consecuencia de la aplicación del principio de legitimación registral.
Conforme a la norma derogada en el DS 154-2001-EF, los municipios provinciales identificaban y calificaban los terrenos eriazos y/o ribereños ubicados en las zonas urbanas, zonas de expansión urbana y fuera de la zona de expansión urbana de su respectiva jurisdicción, mediante Resolución Municipal. Dentro de los 15 días calendario según el procedimiento de identificación y calificación de terrenos eriazos y/o ribereños las municipalidades provinciales tenían que comunicar a la SBN el inicio del procedimiento adjuntándose el respectivo plano perimétrico y el de ubicación con su memoria descriptiva; así mismo, se presentaba los respectivos informes del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de Energía y Minas, del INC y el del Ministerio de Industria y el Ministerio de Defensa; evaluados estos documentos se expedía una inspección que daba lugar a un informe técnico, el cual se pronunciaba sobre la naturaleza de eriaza del terreno. Aparte se expedía un informe legal que establecía si se trataba de un terreno del dominio privado del estado y si era de libre disponibilidad. Concluido el procedimiento anterior la municipalidad provincial solicitaba a la SBN la transferencia a título gratuito del dominio del terreno a su favor, la que sería evaluada de conformidad con la normatividad vigente. Este DS 154-2001-EF, en su art. 32º normaba que las entidades públicas por medio del Comité de Gestión Patrimonial solicitaba ante la SBN la realización de la inscripción de la que se refería el artículo 33º, en el sentido que el Estado representado por la SBN, podía disponer mediante Resolución, la Primera Inscripción de dominio de sus bienes inmuebles tanto de dominio privado como de dominio público que se encuentre ubicados en zona urbana, de expansión urbana, y extra urbana, la misma que, conjuntamente con el plano y memoria descriptiva sustentatoria, constituía título suficiente para su inscripción registral. En el caso de predios que constituían dominio público se anotaba dicha inscripción en el rubro de cargas y gravámenes de la partida registral correspondiente.
La Primera de Dominio al que se refiere el artículo 38º del nuevo Reglamento (DS 007-2008-VIVIENDA), alude a los inmuebles de propiedad estatal, La primera inscripción de dominio será sustentada y aprobada por los Gobiernos Regionales o la SBN de acuerdo a su competencia, así mismo, la resolución deberá publicarse en el Diario Oficial El Peruano y otro de mayor circulación por única vez, para su inscripción se presentará la documentación técnica. Respecto a la inmatriculación de los predios ubicados en zonas de playa y de propiedad estatal ubicados en zonas de dominio restringido corresponde a la SBN, podrán ser otorgadas en concesión a favor de particulares y la afectación en uso en vía de regularización por la SBN a favor de la entidad responsable de la administración o de la prestación del servicio; excepcionalmente y temporalmente las entidades públicas están facultadas para otorgar el derecho de uso que permita mantener recursos que serán destinados exclusivamente al mantenimiento y conservación del bien a su cargo.
Conforme al artículo 33º del nuevo reglamento, segundo párrafo establece, que en el caso de disposición de bienes inmuebles de propiedad del Estado, la aprobación será efectuada por Resolución del Titular del Pliego o de la máxima autoridad administrativa de la entidad, previa opinión técnica de la SBN sobre la procedencia del acto, - sin embargo añade la norma - , que existe excepción en los casos de los bienes de propiedad regional y municipal, de aquellos que sean materia de procesos de formalización y titulación o estén comprendidos en procesos de formalización y titulación o estén comprendidos en procesos de privatización o concesión en cumplimiento de disposiciones especiales.
En principio, se deberá considerar el artículo 18º del nuevo Reglamento, respecto a la competencia exclusiva de los Gobiernos Regionales; según la norma, los Gobiernos Regionales administran y adjudican los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado dentro de su jurisdicción, incluyendo aquellos que cuenten con edificaciones, a excepción de los bienes de alcance nacional, los comprendidos en proyectos de interés nacional identificados por la SBN, y los terrenos de propiedad municipal de conformidad con el artículo 27867 LOGR.
Conforme al artículo 11º de la Ley 29151 señala que las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales realizarán los actos de adquisición, administración, disposición, registro y supervisión de los bienes estatales, de acuerdo con lo dispuesto por dicha norma.
El artículo 23º de la Ley 29151, establece que los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no constituya propiedad particulares, ni de las Comunidades Nativas, son de dominio del Estado, señalando que la inmatriculación compete a la SBN (Superintendencia Nacional de Bienes Estatales) y en las zonas en que se haya efectuado transferencia de competencias a los gobiernos regionales, sin perjuicio de las competencias legalmente reconocidas por norma especial a otras entidades y de las funciones y atribuciones del ente rector (SBN) del Sistema Nacional de Bienes Estatales.
Conforme al último párrafo del artículo 38º, la inscripción de los bienes del Estado de dominio público y de dominio privado se efectuará en el Registro de Predios a favor de El Estado. Nótese en su primera parte, que la primera inscripción de dominio de predios estatales, será sustentada y aprobada por los Gobiernos Regionales o la SBN, por lo que en atención al ítem anterior, para la inmatriculación es competente el Gobierno Regional.
CONCLUSIONES:
Tratándose de predios (que no constituya propiedad de particulares, ni de las Comunidades Campesinas y Nativas) ubicados dentro de la competencia de un Gobierno Regional, y estando inmatriculados dichos predios ante los Registros Públicos, el Gobierno Regional será competente para la primera de dominio inscribiéndose a favor de El Estado, debiendo contar con la resolución que dispone la primera inscripción de dominio, aprobada y sustentada por el Gobierno Regional dentro de su competencia, advirtiéndose para tales efectos que ya no se contará con la opinión de la SBN, conforme lo dispone el nuevo reglamento, a excepción de los predios ubicados en zona de playa y de los terrenos de propiedad estatal ubicados en las zonas de dominio restringido.
Para efectos de actos de adquisición, administración y disposición de bienes estatales, posteriormente, se realizará las gestiones ante y por los Gobiernos Regionales, para aquellos bienes de su propiedad o del Estado que estén bajo su administración, conforme al Artículo 33º del DS 007-2008-VIVIENDA, en concordancia con el artículo 18º de dicho reglamento.